作者：劉躍進（四川警察學院、國際關系學院教授）

　　摘 要：從2014年總體國家安全觀提出，到2025年黨的二十屆四中全會通過關于“十五五”的規劃建議，總體國家安全觀的“總體性”使包括民生安全在內的非傳統安全要素在國家安全中不斷拓展，其“人民性”使民生安全日益成為國家安全的重要內容、核心內容、宗旨性內容。由此，國家安全成了一個國家所有國民、所有領域、所有方面、所有層級安全的總和，中國國家安全就是中華民族共同體的安全，其核心是各族人民美好生活的安全，即中國人民的民生安全。

　　總體國家安全觀的總體性與國家的“全要素安全”

　　2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上創造性地提出總體國家安全觀，強調“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”，要求“構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”。這里的國家安全涉及12個要素，即人民安全（國民安全）、政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全。這些要素遠遠超出傳統國家安全觀重視的政治安全、軍事安全、國土安全等，涉及大量非傳統國家安全要素，特別是作為國家安全宗旨的人民安全或國民安全，從而顯露出總體國家安全觀下國家安全的“總體性”和“人民性”。2017年2月17日，習近平總書記在國家安全工作座談會上明確指出“國家安全涵蓋領域十分廣泛”，在強調了“突出抓好政治安全、經濟安全、國土安全、社會安全、網絡安全等各方面安全工作”，“完善立體化社會治安防控體系，提高社會治理整體水平，注意從源頭上排查化解矛盾糾紛”之后，還要求“加強交通運輸、消防、危險化學品等重點領域安全生產治理，遏制重特大事故的發生。”由此，交通安全、消防安全、危險化學品安全與政治安全、經濟安全、國土安全、社會安全、網絡安全等等一樣，被置于當代國家安全體系之中，成為國家安全中新的非傳統安全要素。

　　總體國家安全觀提出之后，在習近平總書記關于國家安全的各種論述中，在黨和政府發布的各種文件中，在國家安全通識教育和專業教育中，在學界關于國家安全的學術論文及論著中，被揭示出來的國家安全包括的各種非傳統“安全”越來越多。2025年5月12日，國務院新聞辦發布《新時代的中國國家安全》白皮書指出：總體國家安全觀的關鍵在于“總體”，“涵蓋政治、軍事、國土、經濟、金融、文化、社會、科技、網絡、糧食、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物、人工智能、數據等諸多領域，并隨著社會發展不斷動態調整。”從國家安全本身內容或要素來看，這里事實上涉及了20個“安全”。根據白皮書“隨著社會發展不斷動態調整”的說法，可以肯定，客觀存在的國家安全內容或要素還有許多，以后還會不斷被揭示出來，不斷被納入國家安全概念和國家安全體系之中。總體國家安全觀提出后的我國國家安全研究，特別是國家安全學一級學科設立以來的國家安全學理論研究和學科建設，進一步把越來越多的“安全”納入國家安全概念之中，使國家安全日益成為“總體性國家安全”“全要素國家安全”。

　　黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（后文簡稱《建議》）提到的國家安全本身內容或要素的“安全”也有幾十個之多，如公共安全、生態安全、化石資源安全、海外安全、政治安全、糧食安全、能源資源安全、重要產業鏈供應鏈安全、重大基礎設施安全、戰略通道安全、網絡安全、數據安全、人工智能安全、生物安全、核安全、太空安全、深海安全、極地安全、低空安全、房地產安全、地方政府債務安全、中小金融機構金融安全、生產安全、食品安全、藥品安全、個人信息安全、社會安全等等。總之，越來越多的要素進入國家安全思想理論之中，也使國家安全概念越來越逼近豐富復雜的國家安全本真狀況。

　　從歷史上看，傳統國家安全觀通常只關注政治安全，特別是政權安全以及與之密切相關的軍事安全，而忽視對于政權安全來說似乎不怎么重要的經濟安全、文化安全、生態安全等等，更不會真正重視普通百姓的生命財產安全。這種除了政權、政治、軍事、領土之外忽略構成國家的其他要素的傳統安全觀，實際上是一種有意無意地把國家安全的豐富內容“簡化”為幾個傳統安全要素的“簡化國家安全觀”。正是在這個意義上，總體國家安全觀以其“總體性”克服了傳統國家安全觀對國家安全的“簡化”，實現了對國家安全總體性本真面貌的認識，使國家安全成為一個國家所有國民、所有領域、所有方面、所有層級各種“安全”的總和。雖然迄今為止，無論是政府文件和政策，還是學術論著與理論，都沒有把國家安全本身的所有安全要素全部揭示出來，也難以把國家安全包含的所有內容和要素都揭示出來，但總體國家安全觀已經在邏輯上指明了國家安全的總體性，揭示出國家安全是國家的“全要素安全”：國家包括什么要素，國家安全就包括什么要素的安全。

　　通過《建議》中“推進國家安全體系和能力現代化，建設更高水平平安中國”部分的表述可以看到，當前中國國家安全的主要問題在內部，是內部安全問題，而且許多是與民生相關的內部安全問題。《建議》在以往反復強調的政治、經濟、文化、科技、網絡、數據、人工智能、生物、生態、核、太空、深海、極地、低空等等之外，把國家安全向非傳統安全特別是民生安全方面作了廣泛拓展，進一步體現出“國家安全涵蓋領域十分廣泛”的總體性，也體現出平安中國建設在國家安全領域的特殊意義。例如，在“加強重點領域國家安全能力建設”段落中，《建議》要求“突出保障事關國家長治久安、經濟健康穩定、人民安居樂業的重大安全”；“統籌推進房地產、地方政府債務、中小金融機構等風險有序化解，嚴防系統性風險”。這說明，各種事關人民群眾安居樂業的“安全”，必將成為“十五五”時期要解決的重大國家安全問題，其中就包括直接關系人民群眾民生安全的房地產安全、地方政府債務安全、中小金融機構的金融安全。又如，在強調“提高公共安全治理水平”時，《建議》相關論述涉及與人民生活密切相關的氣象、水文、地質災害、生產、食品、藥品、基礎設施、社會治安、電信網絡詐騙、毒品犯罪、網絡空間、個人信息、未成年人違法犯罪等方面的安全及其治理問題，這就把包括基礎設施安全、個人信息安全、未成年人安全等等也納入國家安全之中。在強調“完善社會治理體系”時，《建議》提出了多方面安全治理思路、方略和措施，如“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，“健全社會工作體制機制，完善社會治理政策和法律法規體系”，以及“發揮市民公約、村規民約等作用，加強家庭家教家風建設，推進移風易俗，有效治理婚喪嫁娶中的陋習等問題”等等，這就涉及包括婚喪嫁娶等在內的非常廣泛的民生安全問題。

　　總體國家安全觀下國家安全向包括民生在內的各種非傳統安全領域的拓展，充分體現出總體國家安全觀下國家安全的“總體性”“全要素”特征，這并不像有些人指責的那樣是國家安全的“泛化”，而是克服傳統國家安全觀對國家安全“簡化”后國家安全概念的“歸位”，是符合國家安全本真的國家安全科學概念的形成。

　　總體國家安全觀的人民性與民生安全的目的性

　　近年來我國國家安全向以民生為主的各種非傳統安全方面的拓展，事實上是由其背后“人民性”這一深刻的底層邏輯決定的。在總體國家安全觀下，以“人民安全”為標志的民生安全不僅是國家安全不可分割的構成要素，而且是國家安全的第一要素、核心要素、目的性要素、宗旨性要素。

　　如前所述，2014年4月15日習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出總體國家安全觀時首先強調的是“以人民安全為宗旨”。此后，一直到黨的二十大報告，只要講到總體國家安全觀具體內容，習近平總書記都一直把人民安全作為“宗旨”置于政治安全、經濟安全、軍事安全、科技安全、文化安全、社會安全等等之前進行論述。這種把人民安全定位為“宗旨”置于國家安全所有要素之前的理論邏輯，還體現在2014年首次提出總體國家安全觀時習近平總書記講的另一段話中，這就是：“既重視國土安全，又重視國民安全，堅持以民為本、以人為本，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎。”在此，“國民安全”被作為“人民安全”的同義語與“國土安全”并提，但毫無疑問重點是國民安全、人民安全，而且其中先講“一切為了人民”再講“一切依靠人民”的思維邏輯，深刻說明只有平時先“為了人民”，才可能關鍵時刻“依靠人民”。這既是對國家安全相關歷史經驗的總結提升，也是對國家安全相關理論邏輯的深刻揭示。

　　2017年2月習近平總書記在國家安全工作座談會上還強調指出：“國家安全工作歸根結底是保障人民利益，要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂業提供堅強保障。”這段關于國家安全工作根本目的的深刻論述，進一步揭示了國家安全和國家安全工作的價值所在，高屋建瓴地回答了關于國家和國家安全的一系列終極問題：“國家為什么要存在？”“國家為什么要安全？”“國家安全的目的是什么？”這種強調“以人民安全為宗旨”，強調“國家安全工作歸根結底是保障人民利益，要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂業提供堅強保障”的總體性國家安全思想理論，徹底顛覆了以統治者為中心的傳統國家安全觀，克服了傳統國家安全觀把國家安全“異化”為上層安全、統治者安全的重大歷史局限，也克服了作為“異化國家安全觀”底層邏輯的“異化國家觀”，即把國家異化為王家、皇家、帝王之家的重大歷史局限，確立了國民、人民在國家和國家安全中的目的性及核心地位，使國家和國家安全的“本真價值”得以呈現。

　　“國家安全你我他，柴米油鹽醬醋茶。”當國家安全工作歸根結底的終極價值指向“保障人民利益”“為群眾安居樂業提供堅強保障”時，以“人民美好生活需要”為主要內容的民生安全不僅必然成為國家安全的內容，而且必然成為國家安全的主要內容、首要內容。國家安全的終極價值在人民安全，在人民群眾日常美好生活的安全，在人民群眾的生命財產安全。《建議》中非常重要的一點，就是把總體國家安全觀確立的人民安全和人民利益安全的價值觀，具體落實到未來五年的國家經濟社會發展和“人民美好生活”進一步提升中。

　　從歷史進程看，《建議》對民生安全在國家安全中的拓展，事實上是改革開放以來政學兩界對國家安全理論和國家安全戰略不斷探索的必然結果。雖然黨和政府歷來都十分重視國家安全，但只有到了1992年黨的十四大上，“國家安全”一詞才在黨代會報告中首次出現。此前國家安全問題是以“保衛政權”“準備打仗”等術語表現出來的。十四大報告提到“國家安全”一詞的相關論述同樣是被置于以“加強軍隊建設，增強國防實力，保障改革開放和經濟建設順利進行”為起始語的“軍事國防”部分，具體內容是“要繼續加強人民武裝警察部隊和公安、安全等部門的建設，更加有力地維護國家安全和社會穩定。”1997年黨的十五大報告，沒有把軍事國防作為獨立一部分，而是“在講了經濟、政治和文化任務之后，這里要專門講一講國防和軍隊建設”。專門講“國防和軍隊建設”的這個段落，強調“加強國防和軍隊建設，是國家安全和現代化建設的基本保證”，要求“繼續加強中國人民武裝警察部隊和公安、國家安全等部門的建設。”整個90年代，雖然時代主題隨著“冷戰”結束逐漸由“戰爭與革命”轉化為“和平與發展”，國家安全問題有時也出現在經濟社會發展和外交國際關系等主題下，但在黨代會報告和其他重要文件中，對國家安全的集中討論還是被置于軍事國防部分。這一點，與當時政學各界把國家安全等同于政治安全和軍事安全的傳統國家安全觀高度一致。

　　這種把國家安全置于軍事國防主題下論述的做法，在世紀之交開始發生變化。21世紀初，隨著“以互信互利平等協作為核心的新安全觀”提出和不斷完善，2002年黨的十六大報告和其他重要文件開始把國家安全主要置于“國際形勢和對外工作”部分，強調“傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織，恐怖主義危害上升”，因而“安全上應相互信任，共同維護，樹立互信、互利、平等和協作的新安全觀，通過對話和合作解決爭端，而不應訴諸武力或以武力相威脅。”這種變化，事實上是把對外安全認定為當時我國國家安全的主要問題。

　　隨著改革開放進入深水區，各種社會矛盾和社會問題越來越復雜和嚴峻，我國內部安全逐漸成為國家安全的主要問題。為此，黨政重要文件特別是黨代會報告，又開始把國家安全問題置于“社會管理”及后來的“社會治理”部分集中討論。2007年黨的十七大報告在“加快推進以改善民生為重點的社會建設”這一部分的“完善社會管理”段落中集中強調：“完善國家安全戰略，健全國家安全體制，高度警惕和堅決防范各種分裂、滲透、顛覆活動，切實維護國家安全。”2012年黨的十八大報告，對國家安全的集中論述依然被置于“在改善民生和創新管理中加強社會建設”部分的“加強和創新社會管理”段落中，內容是“完善國家安全戰略和工作機制，高度警惕和堅決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，確保國家安全”。到了2017年黨的十九大，雖然“堅持總體國家安全觀”被列為堅持與發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一，關于國家安全的論述在整個報告中也前所未有的豐富，但國家安全還不是整個報告的獨立一部分，而是繼續被置于“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”部分中，具體內容是：“有效維護國家安全。國家安全是安邦定國的重要基石，維護國家安全是全國各族人民根本利益所在。要完善國家安全戰略和國家安全政策，堅決維護國家政治安全，統籌推進各項安全工作。健全國家安全體系，加強國家安全法治保障，提高防范和抵御安全風險能力。嚴密防范和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動。加強國家安全教育，增強全黨全國人民國家安全意識，推動全社會形成維護國家安全的強大合力。”非常明顯，從黨的十七大到十九大，國家安全問題長期被置于“改善民生”和“社會管理”（或社會治理）的主題之下，國家安全與民生及民生安全問題的聯系越來越緊密。把國家安全問題置于“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”這樣的標題下論述，充分彰顯了民生問題在國家安全中的重要地位，但國家安全還包括政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全，以及外部安全、國際安全、海外利益安全等等，并不完全是國內的民生和社會治理問題。只有把國家安全作為黨政重要文件中的獨立一部分論述，才具有文本結構和內在邏輯的合理性。這一點，在黨的二十大報告中首次得以實現，在《建議》中又有了進一步的體現。

　　2022年黨的二十大報告中，國家安全不但成為了報告中的獨立一部分，而且反過來，把整個公共安全和社會治理兩大問題置于國家安全主題之下。與黨的二十大報告“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”的獨立部分包括“健全國家安全體系”“增強維護國家安全能力”“提高公共安全治理水平”“完善社會治理體系”四個段落幾乎完全一致，《建議》中標題為“推進國家安全體系和能力現代化，建設更高水平平安中國”的獨立部分，也包括“健全國家安全體系”“加強重點領域國家安全能力建設”“提高公共安全治理水平”“完善社會治理體系”四個段落。更重要是，在“提高公共安全治理水平”段落中，《建議》提出了許多涉及人民和人民利益安全及各方面民生問題的具體建議，包括“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”；“加強氣象、水文、地質災害監測預報預警，提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力，加強應急指揮、安全生產、食品藥品安全等工作”；“提升重要基礎設施本質安全水平，有效遏制重特大事故”；“深化社會治安整體防控體系和能力建設，落實維護社會穩定責任，發展壯大群防群治力量，健全掃黑除惡常態化機制，加大預防和打擊電信網絡詐騙、毒品犯罪等的力度”；“推進綜治中心規范化建設”；“深化網絡空間安全綜合治理，加強個人信息保護”；“強化未成年人違法犯罪預防和治理”；“全面準確貫徹寬嚴相濟刑事政策，依法懲處違法犯罪，提升刑罰執行質效”；等等。這里關于“加強個人信息保護”的建議使我們看到，總體國家安全觀下的國民安全，不僅僅是國民群體的安全，而且包括國民個體的安全，包括每一個具體國民的安全和每一個具體國民的利益安全。每個國民的安全都是國家安全神圣不可分割的一部分，也都需要得到應有的保護。非常明顯，黨和政府越來越關注國家安全中的民生安全問題，民生安全在國家安全中有了越來越重要的地位。

　　“人人安全，國家有責；國家安全，人人有責。”總體國家安全觀強調“國家安全一切為了人民、一切依靠人民”。保障國民安全是國家不可推脫的義務，是黨和政府的責任，與此同時，每個國民也需要盡到保障國家安全的義務，為國家安全和社會治理做出應有貢獻。為此，在“完善社會治理體系”部分，《建議》提出：“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善共建共治共享的社會治理制度，推進社會治理現代化”；“健全社會工作體制機制，完善社會治理政策和法律法規體系”；“加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設”；“加強社會組織培育管理，推動行業協會商會改革發展”；“加強黨建引領基層治理和基層政權建設，全面實施鄉鎮（街道）履行職責事項清單，健全村（社區）工作事項準入制度”；“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，加強鄉村治理，完善社區治理”；“發揮人民群眾主體作用，引導各方有序參與社會治理”；“推進網上網下協同治理”；“加強基層服務管理力量配置，完善服務設施和經費保障機制”；“發揮市民公約、村規民約等作用，加強家庭家教家風建設，推進移風易俗，有效治理婚喪嫁娶中的陋習等問題。”從城鄉社區治理，到完善基層服務設施和經費保障，國家安全治理中民生和民生安全的份額越來越大，地位也越來越重要。當村規民約、婚喪嫁娶等都被置于經濟社會發展“五年規劃”的國家安全部分進行規劃時，國家安全向民生方向的拓展就到了傳統國家安全觀難以想象的領域。沒有“以人民安全為宗旨”的總體國家安全觀，就不可能把大量民生問題與國家安全關聯起來進行治理。不過需要注意的是，這并不是把民生安全問題“提升”為國家安全問題，更不是要用維護國家安全的傳統硬力量和硬手段來進行非傳統的民生安全治理，而是把國家安全“擴展”到民生領域，把民生安全作為現代化國家安全的重要內容，并提升非傳統的軟力量、軟手段在現代國家安全治理中的地位和作用，用非傳統安全思維和非傳統的軟力量、軟手段“塑造”國家安全。也就是說，國家安全向民生領域的擴展，并不是把民生安全問題變得如傳統安全問題那樣“強硬”，而是要把國家安全問題變得如民生問題那樣“柔軟”，起碼要保持進入國家安全領域的民生安全問題治理的傳統柔韌性。

　　總體國家安全觀是國家安全理論的革命性變革

　　當今各種非傳統安全理論揭示的國民安全、經濟安全、技術安全、文化安全、生態安全、資源安全等等，雖然在古今中外的國家安全現實中早就以“潛伏”形式存在著，是以往任何時代國家安全事實上都具有的內容，但卻不曾“呈現”于以往各種傳統國家安全觀和國家安全活動中，沒有在國家安全理論和實踐中取得“顯態”形式，起碼沒有被傳統國家安全思想家和決策者給予認真對待、認真研究和認真實踐。我國傳統的“民貴君輕”說法和“載舟覆舟”理論在某種意義上只是一種“說教”，其背后深層邏輯依然是“君貴民輕”，“民貴”的最終目的是要確保帝王統治地位的安全，或載或覆君王之“舟”的民眾之“水”不過是工具性的存在。在傳統國家安全觀和傳統國家安全活動中，國民安全、經濟安全等等難以得到足夠的重視，國家安全事實上被“簡化”為政治安全、軍事安全等幾個方面。總體國家安全觀，既以其“總體性”克服了傳統國家安全觀對國家安全的“簡化”，從科學方法上揭示了國家安全原本就是國家“全要素安全”的本來面貌，又以其“人民性”克服了傳統國家安全觀對國家安全的“異化”，從價值取向上揭示了國家安全核心和終極目的是人民安全，是人民美好生活的安全，也就是以“柴米油鹽醬醋茶”為重要內容的人民群眾安居樂業的民生安全。

　　從2014年總體國家安全觀首次提出，到黨的十九大、二十大報告中對國家安全的深刻闡述，再到《建議》中關于國家安全的多方面論述，越來越清晰地為人們揭示出一個不同以往的國家安全概念：國家安全不只是各種傳統國家安全觀強調的政治安全、軍事安全，也不只是一些非傳統國家安全觀提出的經濟安全、文化安全、技術安全等，甚至不是在《建議》中看到的幾十個“安全”，而是一個國家所有國民、所有領域、所有方面、所有層次安全的總和。由此，我們不僅要明確國家安全包括政治安全、軍事安全、國土安全等傳統安全，包括經濟安全、文化安全、科技安全等等各種非傳統安全，還包括交通安全、消防安全、危險化學品安全、食品安全、藥品安全，以及國家具有的各種自然條件的安全，如資源安全、生態安全、生物安全等，特別是要明確，國家安全的第一要素是國民安全、人民安全，這種安全既是國民群體的安全，也是國民個體的安全。

　　因此，在總體國家安全觀的革命性理論體系中，不但可以說“政治安全是國家安全（的組成部分）”“軍事安全是國家安全（的組成部分）”，而且可以說“交通安全是國家安全（組成部分）”“食品安全是國家安全（的組成部分）”“藥品安全是國家安全（的組成部分）”，特別需要強調“國民安全是國家安全（的組成部分）”，“任何一個國民的安全都是國家安全神圣不可分割的組成部分”。這樣一些說法，不是國家安全概念的“泛化”，而是克服傳統國家安全觀對國家安全“簡化”后國家安全的“歸位”。《建議》關于國家安全的多方面論述，使我們生動而深刻地體會到國家安全概念擺脫傳統國家安全觀“異化”和“簡化”后的“歸位”，以及“歸位”后國家安全的豐富性、復雜性。由此，總體國家安全觀使國家安全思想理論發生了一次革命性變革，既革命性地改變了人們對國家安全概念和國家安全體系的理解，也革命性地改變了“國家安全”概念背后的國家概念和國家理論。具體來說，“國家安全”中的“國家”不再是指向上層建筑的暴力機器，而是既包括上層建筑，也包括經濟基礎和民間社會，以及各種自然資源和自然條件的社會共同體。沒有這樣一個作為社會共同體的“國家”概念，就無法支撐廣泛包括政治、社會、自然等各方面安全在內的“總體性國家安全”概念，無法支撐內容豐富的總體國家安全觀。

　　事實上，要構建中國特色國家安全學自主知識體系，首先就要構建中國特色國家安全學自主概念體系，而這一概念體系的構建，則需要在總體國家安全觀指導下，對國家安全、國家安全體系、國家安全能力等作出解釋和界定。反之，只有理解和掌握總體國家安全對國家安全及國家概念的革命性變革的內容與意義，把國家安全在內容上定義為所有國民、所有領域、所有方面、所有層級安全的總和，才能真正構建出具有中國特色的國家安全學自主概念體系和自主知識體系。在這樣的國家安全學體系中，我們的國家就是中華民族共同體，我們的國家安全就是中華民族共同體安全，其核心是各族人民美好生活的安全，即中國人民的民生安全。